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区分所有建筑物的灾后重建法律制度研究
发布日期:2014-12-9 13:15:32   浏览次数:

         摘要:区分所有建筑物的重建是区分所有建筑物管理的重大问题之一。我国《物权法》仅以第七十六条对区分所有建筑物做了概括性规定,这无法解决重建的深层次问题。区分所有建筑物灭失分为全部灭失和部分灭失,不同程度的灭失其法律关系、法律适用都有区别。多数决的重建制度需要对所有权利人的利益进行调整,尤其是少数反对重建的权利人。我国需要从立法模式、重建决议规则、保障反对重建者的利益等方面完善区分所有权的灾后重建制度。

区分所有建筑物的重建是区分所有建筑物管理中的重大问题之一。我国是一个地质灾害频发的国家,从汶川地震到最近的芦山地震,自然灾害正无情地吞噬着大家的家园。在依法治国的今天,灾后重建工作理应当在现有的法律下进行。虽然目前的灾后重建工作更多的是采取公法的手段,但笔者认为,私法规范更有利于体现受灾人民的意思自治,对灾区的重建和灾区人民情绪的安抚起着十分重要的作用。
一、我国区分所有建筑物重建制度现状
关于区分所有建筑物重建制度,我国《物权法》仅以第七十六条做了概括性的规定,但灾后区分所有建筑物的重建涉及诸多法律关系而异常复杂,仅一个条文无法满足现实需要。因此,大家需要将各个法律概念、法律关系逐一厘定,做出合理分析。
所谓“重建”,是指既存的区分所有建筑物全部拆除,而在建筑物的基地上重新建造建筑物。[1]重建时原建筑物仍然存在,建筑物的区分所有关系并未消灭,区分所有权人可以直接依据区分所有权实施重建。我国《物权法》第七十六条规定:“改建、重建建筑物及其附属设施,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”,该规定表明了我国在实施重建问题上采取了多数决的方式。在比较法上,各国也均采用了多数决的方式。日本《建筑物区分所有发》第六十二条详细规定了重建决议:“区分所有权人,如果在会议中有全体人数的五分之四出席,以及表决权五分之四以上同意,可以拆毁建筑物,在该建筑物的基地上、或一部的土地上,或含有建筑物基地的全部或一部土地上重新建设区分所有建筑物。”我国台湾地区《公寓大厦管理条例》虽然规定公寓大厦的重建原则上由全体区分所有权人及基地所有权人、地上权人或典权人的一致同意,但在因地震、水灾、风灾、火灾或其他重大事变上采取多数决的重建方式,即重建决议应有区分所有权人三分之二以上及其区分所有权比例合计三分之二以上出席,以出席人数四分之三以上及其区分所有权比例占出席人数区分所有权四分之三以上同意。[2]在灾后重建制度上,多数决相比较于一致决的优越性在于,不会因为个别区分所有权人的不同意见而使得重建工作难以进行,尽管多数决没有照顾到一部分区分所有权人的利益,但这更加符合灾区人民重建家园的殷切希望。
不难看出,《物权法》第七十六条规定只是表明了我国在灾后重建制度中采取了多数决的方式,但很多重建的深层次问题并没有涉及。例如,对于全部灭失与部分灭失的重建没有做出清晰的界定,这也产生了不同的学术观点;重建的决议程序中应该如何保护不同意重建者的权利;业主之间以及业主与各相关权利人之间权益调整问题等,这些都是区分所有建筑物重建实施中最难解决的环节。
二、全部灭失重建与部分灭失重建的比较
在民法上,自然灾害是引起民事法律关系变动的事件。自然灾害导致建筑物的毁损灭失既而引起区分所有权的变动,而区分所有建筑物的灭失情况不同,又可分为全部灭失和部分灭失。两者都是区分建筑物因自然灾害遭受破坏,但在概念、民事法律关系、法律适用上都大相径庭。笔者认为,有必要对两者进行比较研究,对区分建筑物不同程度的灭失做一个更加清晰的界定。
首先,全部灭失与部分灭失的概念不同。所谓全部灭失,主要有两种情形:一是建筑物的物理状态损害后,丧失作为建筑物的功能;二是建筑物虽然从物理状态可以进行修复,但是修复费用高于新建建筑物的费用。笔者认为,前者可以归结为物理性全部灭失,后者为经济性全部灭失。所谓部分灭失,是指建筑物在结构上部分发生毁损、灭失,但整体上并未丧失作为建筑物功能的状态,包括部分楼层的倒塌和个别或某些业主房屋的灭失。[3]我国《建筑地震破坏等级划分标准》中确立的等级标准,其中定义为“倒塌”的,都应视为“全部灭失”,被定义为“严重破坏”的,则视其是否确定性丧失建筑物功能,其中一部分情形可以认定为“全部灭失”;而被认定为该《标准》中其他三个等级的,则都不属于此处所谓的“灭失”。[4]
其次,全部灭失与部分灭失所引起的民事法律关系不同,从而在法律适用上也存在差异。全部灭失所引起的法律关系存在着不同的观点。一种观点认为,物权因标的物的灭失而消灭。区分建筑物全部灭失,也就意味着专有部分所有权的消灭。建筑物区分所有权是一个集合权,包括对专有部分享有的所有权、对建筑区划内的共有部分享有的共有权和共同管理的权利。其中,专有部分的所有权占主导地位,它是共有部分的共有权和管理权的基础与前提,当专有部分所有权消灭时,其他权利也相应的消灭。此时,以业主作为《物权法》第七十六条规定的主体随着标的物的灭失已不复存在,这就导致重建制度不能在依照《物权法》第七十六条所指定的规则进行。但原区分所有权人在丧失区分所有权后,由于建设用地使用权并没有消灭,可以构成准共有关系,根据共有的规定进行重建,应道适用《物权法》第九十六条规定,“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产,没有约定或者约定不明确的,各共有人都有管理的权利义务”。另一种观点认为,地震导致建筑物区分所有权的变动是一种特殊情况,业主享有的建设用地使用权仍然存在,业主之间的共同关系并未消灭。依照法国现行住宅分层所有权法以及德国现行住房所有权法的规定,如果业主对区分所有建筑物达成重建协议,那么业主之间的共同关系一如既往,仍然享有共有权和社员权。[5]同时,否定业主的资格实际上就剥夺了部分业主的重建权利,应当继续适用《物权法》第七十六条的规定更有利于保护业主的利益。笔者认为,第二种观点有以下不妥之处:第一,它的立脚点基于比较法上法国和德国的做法,这与我国的立法规定相冲突。我国《物业管理条例》第六条规定:“房屋的所有权人为业主”,房屋的灭失即表明业主资格的丧失。法律适用应当有其相应的主体,否则将导致法律的滥用。第二,采取多数决的方式并不意味着侵犯了其他持权利人的重建权利。其他少数不同意见的权利人可以通过设立权利变换制度加以保护。例如为了保护少数不参加重建者的权益,日本《建筑物区分所有权法》创设了卖渡请求权和买回请求权两种制度。我国台湾地区也将出让请求权作为调整权益的手段。因此,笔者认为第一种观点在法律关系的厘定和法律使用上更加妥当。
部分灭失重建的法律关系要比全部灭失更加复杂,原因在于房屋灭失的业主其区分所有权也随之消灭,并丧失其业主身份;其他部分业主则仍保留其区分建筑物所有权而拥有业主身份。此时便共存着两种法律关系。其一是丧失业主身份的原业主基于建设土地使用权与其他业主构成的准共有关系;其二是未丧失专有权的其他业主之间的成员关系。前者适用《物权法》第九十七条规定,后者适用《物权法》第七十六条规定,这使得重建关系错综复杂,不利于重建决议的达成,影响重建工作的开展。因此,有必要采取不同的说明方法。原业主与现存业主之间基于建设用地使用权而形成了一个紧密的共同体,应当将原业主的区分所有关系视为在一定时期的延续,并适用《物权法》第七十六条规定。重建的目的是恢复区分所有建筑物原有状态,而不是否定灾民的区分所有权,丧失专有所有权的业主应带视为仍享有表决权,他们与其他业主一起决定是否重建建筑物。日本《建筑物区分所有法》第六十二条第一项规定,“因破旧、损害、部分灭失或其他事由,参酌建筑物的价额或其他事由,致维持或恢复建筑物功能所需费用过巨时,可以通过集会,以区分所有权人及表决权各五分之四以上多数决,为拆毁建筑物且在建筑物地基上重建同一使用目的的建筑物的决议”。实践证明,这样的规定解决了适用法律不一的困境,是合理、事实其实的做法。此外,部分灭失的重建还可以采取修缮的方式解决,即专有部分的修缮在不危及建筑物安全、损害其他业主合法利益的前提下由原业主自己解决。这种简单易行的重建方式是全部灭失的重建工作做没有的。
三、区分所有建筑物重建中权利人的权益调整
区分所有建筑物要实现重建,对业主之间的权益调整也十分重要。[6]我国同日本、我国台湾地区都采取了多数决,但我国并没有对业主权益调整,相反在日本和我国台湾地区都建立了完善的业主权益调整机制,这才使得多数决能够在注重效率的前提同时兼顾公平。
在多数决的情况下,可能存在着多数人对少数人的强制。少数业主由于没有能力承担高额的重建费用或者迁居,并不愿意参与到建筑物的重建,这部分业主的利益如何保障?日本《建筑物区分所有权法》创设了卖渡请求权和买回请求权两种制度。所谓卖渡请求权,指参加重建者于一定期间内,对于不参加重建的业主及其继承人请求以市价卖渡其所有权及基地利用权的权利。[7]依照陈华彬教授的观点,此卖渡请求权本质上具有形成权的性质。只要合法行使该权利,其请求的意思表示到达对方时,以市价购买其区分所有权和基地利用权的卖渡契约即告成立,无须相对人的承诺。在行使卖渡请求权以后,区分建筑物的重建决议即变成重建事业参加者之间的一致意见,而持有不同意见的原权利人则因卖渡请求权将其所有权及基地利用权转让出去。另外日本《建筑物区分所有权法》第六十三条第五款规定,“于依前项规定请求的情形,回答不参加重建意旨的区分所有人因让出建筑物,致其生活有发生显著困难之虞,且对重建决议的实行认为不致有太大影响的显著理由时,法院得依该人的请求,于价款交付或提存之日起不超过一年的范围内,对建筑物的让出,予与相当的期限”,该规定是对一时间无法找到住处的相对人在时间期限上的保护。由此可见,日本法律中以人为本的人文精神,这是我国在制定法律时应当借鉴的地方。
此外,日本还设立了买回请求权,又称“再卖渡请求权”,系允许相对人于一定条件下,买回其业已丧失的区分所有权,借以保护其权益。[8]该制度的设立,主要是对卖渡请求权人对怠于行使权利,不及时进行重建的行为加以制衡。
台湾地区在重建制度中设立了出让请求权加以保护不同意决议的区分所有权人的利益。台湾“公寓大厦管理条例”第十四条第一项规定:“公寓大厦有前条第二款或第三款所定情形之一,经区分所有权人会议决议重建时,区分所有权人不同意决议又不出让区分所有权或同意后不依决议履行其义务者,管理负责人或管理委员会得诉请法院命区分所有权人出让其区分所有权及其基地所有权应有部分”。可见台湾地区的做法是采取诉讼的形式保证区分所有建筑物重建的顺利进行,同时也保证了相对人的权益。
四、我国区分所有建筑物重建制度的完善
“区分所有者,若适当处理则成为天国,稍一失慎则步入地狱的住家矣”。【9】区分所有建筑的重建关系业主的切身利益,尤其是由于自然灾害引起的建筑物重建,直接影响着是否能够保障灾区顺利重建,直接关系着受灾群众能否早日重建家园早日拥有自己的“新家”。笔者认为,我国应当借鉴日本以及我国台湾地区区分所有建筑物重建的成功经验,[9] 立足于我国实际情况,对我国《物权法》、《物业管理条例》等有关重建规定予以完善。
(一)完善区分所有建筑物重建制度的立法模式
当今世界,区分所有建筑物的重建制度有两种立法模式:一是瑞士、意大利等国所采取的民法典模式;二是德国、日本、我国台湾地区所采取的单行法模式。例如德国1951年3月颁布的《住房所有权及永久居住权法》;日本1963年施行《建筑物区分所有法》;我国台湾地区1995年6月公布了“公寓大厦管理条例”。我国由于将来制定民法典,而《物权法》将作为一编,笔者认为,我国应当采取民法典的模式。这是区分所有权的潮流所趋,是先进的立法趋势。但是,《物权法》只能规定较为概括抽象的规则,决议规则、重建制度等具体规定应当由《房地产管理法》《物业管理条例》予以规定。
(二)改进灾后重建的决议规则
我国《物权法》第76条确立了区分所有建筑物重建的多数决规则,但是“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的条件不能很好的适应自然灾害后的建筑物重建特殊性。灾后重建以重建的顺利进行为前提,效率优先兼顾公平,我国可以采取简易表决条款:如果重建决议为获得业主大会多数决通过的,召集人可以就同一议案重新召集会议,由专有部分占建筑面积五分之一以上的业主且占总人数五分之一以上的业主同意做成决议。但由于此项决议并未获得多数业主的同意,其效力尚未确定,因此称之为“假决议”。该项决议的会议记录必须送达各业主,各业主应当在十五日内以书面形式提出反对意见,书面反对意见未超过全体业主及表决权各二分之一以上的,该决议视为成立。该条款简化了重建决议程序,降低了物权法中建筑物重建同意的门槛,便于区分所有建筑物快速办理重建。
(三)保障反对重建者的切身利益

       采取多数决的方式,可能会形成“多数人的暴政”而损害其他少数区分所有权人的利益。将来修改《物权法》或者制定单行的建筑物区分所有权法抑或制定民法典时,应对此作出追加规定,明定卖渡请求权和买回请求权两种制度。【10】参考日本法的规定,卖渡请求权的形式包括:(1)不同意重建者的确定。对于不赞同重建决议的业主(包括其继承人),重建会议召集人依照重建决议内容,以书面催告方式确认其是否参加重建。受催告的业主自催告之日起两个月内答复,在法定期限内未答复的业主,视为不同意重建者。(2)行使主体。卖渡请求权的行使主体包括同意重建的业主、以重建决议内容回答参加重建的业主、或依全体合意被制定承买区分所有权的承买指定人。(3)行使期间。同意重建者应当自催告期间届满之日起两个月内行使卖渡请求权。我国在未来完善区分所有建筑物重建制度时,可以考虑借鉴日本的重建制度以保护反对重建者的权利,彰显法律的人文关怀。


[1]陈华彬:《建筑物区分所有权》,中国法制出版社2011年版,第155页。
[2]参见台湾地区《公寓大厦管理条例》第十三条。
[3]伟、王童川:“地震灾后区分所有建筑物重建制度研究”,载《中国不动产法研究》,法律出版社2010年版,第325页。
[4]周江洪:“区分所有建筑物的灾后重建”,《中国社会科学》2008年第5期。
[5]参见梅伟、王童川:“地震灾后区分所有建筑物重建制度研究”,载《中国不动产法研究》,法律出版社2010年版,第324页。
[6]陈华彬:《建筑物区分所有权》,中国法制出版社2011年版,第166页。
[7]陈华彬:《建筑物区分所有权》,中国法制出版社2011年版,第167页。
[8]陈华彬:《建筑物区分所有权》,中国法制出版社2011年版,第168页。
 
[9]日本、我国台湾地区都是地震、海啸等自然灾害频发的地区,因此在区分所有建筑物的重建制度上是处于比较领先的地位,我国应当借鉴其先进经验。


 



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